Diplomatie

L’Ukraine et l’Union européenne : des euro-optimistes pour faire face à la fatigue oligarchique

Le 19 juillet 2016, le Premier ministre ukrainien, Volodymyr Groïsman, rencontre le président de la Commission européenne, Jean-Claude Juncker. (© Xinhua/Ye Pingfan)
Aider à mener à bien le processus démocratique et la réforme de l’État, telle est la tâche principale qu’assure le lien entre l’Union européenne et l’Ukraine. Déjà fondamentale dans la construction de l’État indépendant, cette relation est surinvestie depuis le conflit avec la Russie et les menaces pesant sur la souveraineté de l’État. Cette situation inédite impose de nouveaux défis, et à l’Europe et à l’Ukraine.

La relation de l’Ukraine avec l’Union européenne (UE) est constitutive de l’État ukrainien depuis son indépendance de 1991. L’UE est le fil rouge de 25 années de construction de l’État, tantôt abandonné, tantôt repris. Il est un des moteurs de la « révolution orange » de 2004, une aspiration régulièrement invoquée par la population qui y voit la clé de réalisation de ses espoirs.

Le conflit ouvert avec la Russie depuis 2014 – dont la question européenne a été le détonateur – a surinvesti cette relation, à tous les niveaux. Implicitement ou pas, chaque domaine de la conduite de l’État est marqué du sceau européen. Depuis l’accord d’association signé avec l’UE en 2014 jusqu’aux Accords de Minsk en faveur de la résolution du conflit avec la Russie, le vecteur européen est plus que jamais un déterminant de l’évolution de l’État. Cette relation particulière avec l’UE – même si le projet d’adhésion n’y figure jamais – contribue largement au formatage du pouvoir post-Maïdan. À travers ce lien se structurent la réforme de l’État, sa modernisation, le sens du processus démocratique.

Se rapprocher de Bruxelles sans y être

Issu de la Politique européenne de voisinage (1), l’Accord d’association est l’acte le plus important signé par l’UE avec un pays tiers et sera pionnier pour les négociations ultérieures avec la Moldavie et la Géorgie. Pleinement mis en application depuis janvier 2016, l’Accord s’articule autour de quelque 500 articles couvrant de nombreux champs d’action : dialogue politique et réforme, coopération et convergence dans le champ de la politique extérieure et de la sécurité, justice et liberté, commerce, économie, coopération financière, dispositions institutionnelles, jusqu’à la libéralisation en cours du régime des visas.

Il est négocié de 2007 à 2012 par le pouvoir issu de la révolution de 2004, puis poursuivi par V. Ianoukovitch, président d’alors, pourtant favorable à la Russie. Ce dernier effectue même, de façon symbolique, son premier voyage de nouvel élu à Bruxelles en 2010. La rupture de ce qui constituait une forme de consensus entre la société, le pouvoir politique et l’opposition provoque le soulèvement du pays à la fin 2013.

Volens nolens, l’Union européenne devient acteur et médiateur de la crise, puis soutien du nouveau pouvoir qui se réclame d’elle.

Le volet politique de l’Accord est signé le 21 mars 2014, quelques jours après que l’annexion de la Crimée a été officialisée par Moscou. L’Accord est ratifié de façon assez théâtrale le 16 septembre suivant, simultanément par la Rada de Kiev et par le Parlement européen reliés par vidéo, en présence de Petro Porochenko, président nouvellement élu. Une manière peut-être de faire oublier que, pour sa partie économique, l’accord était repoussé au 1er janvier 2016.

Mais du côté européen aussi, les difficultés se multiplient : l’Accord suppose une ratification des 28 États membres. Sous la pression des groupes eurosceptiques, un référendum consultatif est convoqué aux Pays-Bas en avril 2016. Avec une participation d’à peine plus de 30 %, les électeurs néerlandais s’y expriment négativement, bien que le gouvernement soit favorable à sa ratification. Redoutant les conséquences d’une entrée dans une procédure de dé-ratification, le Parlement néerlandais renonce à la mise en œuvre immédiate du référendum (2). Mais cette montée de l’euroscepticisme va constituer un nouveau handicap dans l’évolution des relations de l’Ukraine avec l’Europe institutionnelle.

Outil de modernisation et enjeu géopolitique

Sous la pression des événements, la Politique européenne de voisinage change de nature. Initialement conçue comme une aide à la modernisation de l’État et non comme un instrument politique, elle devient « un enjeu géopolitique » (3). Avec la violation du territoire ukrainien par la Russie, l’Union européenne doit adapter ses réponses et son système de défense.

Une série de dispositions restrictives sont imposées (4), mêlant mesures diplomatiques, sanctions économiques, gel des avoirs et interdictions de visas pour les personnes et entités responsables d’avoir porté atteinte à l’intégrité territoriale du pays. Ce panel se durcit après le crash du vol MH17 dans l’Est de l’Ukraine, le 17 juillet 2014, qui fait 298 victimes : la « liste noire » s’allonge, ainsi que les restrictions pour la Crimée et Sébastopol, les sanctions militaires, technologiques et énergétiques. Cette série de sanctions est prolongée jusqu’à la fin janvier 2017.

« Faut-il armer l’Ukraine ? » est une autre question qui va se poser aux États européens. Le débat est vif au début de l’année 2015. Les Européens sont divisés, même si les ex-membres du bloc soviétique sont les plus engagés en faveur d’une aide à Kiev sous forme létale. Le président ukrainien justifie la décision d’une aide technique, reconnaissant qu’il devait certes faire face « à la plus grosse armée du continent », mais qu’« il n’y avait pas de solution militaire » au conflit.

Des milliers de morts aux portes de l’Europe

Dès lors restait à introduire des négociations de paix. L’initiative en est lancée par Paris et Berlin – ceux-là mêmes qui s’étaient opposés en 2008 à l’entrée de l’Ukraine dans l’OTAN. Sous l’égide de l’OSCE, les représentants de l’Ukraine, de la Russie et des organisations séparatistes de Donetsk et Louhansk se rencontrent à Minsk en septembre 2014 et février 2015. François Hollande, Angela Merkel, Petro Porochenko sont présents : il en va de la crédibilité de tout le processus – accords de paix, accord d’association, soutien à la démocratisation de l’État. Les négociations sont très dures et aboutissent à un protocole en douze points qui touche à la fois aux cessez-le-feu et aux questions humanitaires, à la décentralisation du territoire ukrainien et à l’organisation d’élections dans les zones en conflit. Les Accords de Minsk permettent une diminution de l’intensité des combats sans que ceux-ci soient réduits. Selon le bureau des affaires humanitaires de l’ONU, en juin 2016, le conflit avait déjà fait plus de 9000 morts, 21 000 blessés et un million et demi de déplacés aux portes de l’Europe (5).

En dépit des impatiences européennes, les Accords de Minsk comprenaient des limites difficiles à dépasser. Comment organiser des élections dans les territoires en conflit du Donbass tant que la frontière entre l’Ukraine et la Russie n’est pas fermée et que, par-là, continuent de passer armes et chargements plus ou moins banalisés en provenance de la Russie ? Une décentralisation est souhaitable, mais procéder à un changement constitutionnel dans un État en guerre et qui a perdu le contrôle sur une partie de son territoire, n’est-ce pas légitimer, donner un statut aux parties rebelles ou occupées ? Le résultat des Accords s’avère plus contraignant pour Kiev que pour Moscou. L’Union européenne tient bon de son côté sur la question des sanctions (6), dont la levée ne peut être obtenue qu’à la mise en œuvre complète des Accords de Minsk. Quant à l’OSCE, elle redit régulièrement sa difficulté à mener son observation (7)

Une stratégie pour 2020 ?

C’est que, parallèlement, le pouvoir ukrainien est engagé dans une autre lutte, celle de la réforme de l’État. Pour la mener, il s’adosse politiquement et économiquement à l’Union européenne : les contraintes que celle-ci impose tiennent lieu de ligne de conduite quand la volonté politique défaille. Lors de la signature de l’Accord d’association, le Premier ministre Iatseniouk désigne celui-ci comme « le plan pour réformer le pays » et le président Porochenko a déjà fixé le but et le terme de son action avec « Stratégie 2020 », date à laquelle l’Ukraine devrait s’être suffisamment « modernisée » pour devenir un candidat crédible à l’Union européenne. 

Le vecteur européen intègre les institutions ukrainiennes. On le retrouve dans la formation des divers cabinets ministériels, de façon volontariste au moment de la « révolution orange » qui cherche à placer un responsable « Europe » dans chacun des ministères, puis au sein du gouvernement Iatseniouk avec, en particulier, la ministre des Finances, N. Jaresko, le ministre de l’Économie, A. Abromavicius, garants de la réforme. Ces hauts responsables voient rétrécir leur champ d’action avant d’être écartés – comme un signe –, avec le dernier garde-fou que représente en avril 2016 I. Klympush-Tsyntsadze, vice-Premier ministre en charge de l’Intégration européenne et euro-atlantique du gouvernement Groïsman.

Au sein du Parlement aussi, la donne européenne contribue à un sursaut des forces démocratiques, alors que les réformes semblent sombrer dans les luttes politiciennes. Une nouvelle plate-forme se constitue sur la base d’une union des euro-optimistes, de la plate-forme anti-corruption et de diverses initiatives civiques.

Le rapport à l’Union européenne dessine plus que jamais une ligne de partage politique : la relation à l’Europe reste l’axe central du mouvement démocratique, tandis que les distances ou critiques à l’égard de l’UE reprennent avec plus ou moins de nuance les arguments du Kremlin.

L’idée européenne s’affirme désormais comme celle qui sauvegarde l’unité d’un pays amputé, mais aussi celle qui protège du repli identitaire. Cette aspiration, formulée par B. Geremek dès le début des années 2000, est régulièrement reprise par ses homologues ukrainiens.

Qu’il s’agisse des demandes du FMI pour l’obtention des tranches de prêt ou de celles de l’UE pour la gratuité et l’exemption des visas, les contraintes imposées par les différentes instances internationales se complètent jusqu’à se confondre.

Au sein du Parlement ukrainien, le vote des lois dites « d’intégration européenne » ne se fait pas sans difficultés, en particulier quand elles impliquent l’introduction d’une déclaration électronique des biens des fonctionnaires ; un groupe important de députés tentent d’y surseoir, avant que le vote n’ait finalement lieu. Un des responsables du Comité parlementaire sur l’intégration européenne précise que cette approche doit « encourager toutes les parties concernées, y compris la société civile » dans la mise en œuvre des accords avec l’UE.

Les opinions évoluent

C’est que la société n’est pas moins partie prenante de cet élan que les hauts responsables : elle y voit un garde-fou au retour de l’ancien régime et une protection contre les agressions extérieures. Et plus la Russie est menaçante, plus est fort l’appel de l’Europe.

Si, avant la crise de 2013, 48 % des interrogés se déclaraient décidés à prendre part à un référendum sur une adhésion de l’Ukraine à l’UE, (36 % contre, 9 % ne prenant pas part au scrutin, 7 % d’indécis), en juin 2016 ce sont 56 % qui se prononcent en faveur de l’Union, 18 % contre, 26 % d’indécis ou de non participants (8).

Sous le choc de la guerre, les opinions ont évolué et, surtout, les disparités régionales s’estompent. Les partisans de l’intégration européenne continuent à dominer dans l’Ouest (85 %) et le Centre (62 %), mais gardent un avantage comparatif dans le Sud (41 %), dans l’Est (40 %) et dans le Donbass (33 %).

Contrairement aux humeurs des populations occidentales, la société ukrainienne exige de ses dirigeants davantage d’engagement européen. Dans cet élan se confondent l’aspiration à une européanisation des mœurs, des lois, des « standards », censés être porteurs de bien-être, de méthode, de modération, aider à combattre les maux du postsoviétisme (corruption, népotisme, dysfonctionnements dans la gouvernance de l’État, retard ou absence de réforme). Les institutions européennes sont perçues comme le lieu de contre-pouvoirs fiables quand ceux de l’État faiblissent (cour pénale, tribunal de La Haye, Cour européenne des droits de l’homme).

Fatigue contre fatigue

Alors qu’en Europe de l’Ouest la « fatigue européenne » se transcrit désormais dans les urnes, l’Ukraine réaffirme un choix qui lui permet de tourner le dos à sa propre « fatigue oligarchique », due à tous les vices inhérents au postcommunisme.

L’Europe est vue comme celle qui guérit les maux du monde totalitaire. Ce n’est pas « que nous ignorions les inconvénients de l’UE, déclarait P. Porochenko (9) après le référendum sur le Brexit au Royaume-Uni, mais nous sommes tous trop conscients des alternatives ».

Durant cette phase transitoire où domine le scepticisme à l’égard de l’Union européenne, des constructions géopolitiques intermédiaires tentent de s’échafauder. Le « groupe de Visegrad » cherche à associer Ukraine et Roumanie aux membres initiaux (Pologne, Tchéquie, Slovaquie, Hongrie), pour souhaiter une réforme de l’Union européenne, proposant l’élection d’un président européen venant « des pays plus petits » selon la formulation du leader polonais J. Kaczynski. L’initiative vise à se protéger de deux peurs : celle de Moscou – du moins pour la Pologne – et celle d’une crise migratoire que ces pays d’Europe centrale refusent de voir gérée par Bruxelles.

Une lutte pour les valeurs universelles

Ces tensions se sont de nouveau fait entendre au moment du sommet de l’OTAN qui s’est justement tenu à Cracovie en juillet 2016. Mêlant l’avenir de l’OTAN à celui de l’UE, les deux institutions, directement ou indirectement mises à mal par le Brexit, ont dû soigner ces craintes.

Prenant du recul avec l’actualité, l’historien T. Snyder note que « la crise de l’Union européenne a deux faces. L’une est politique et concerne le manque de démocratie dans les institutions européennes ; l’autre est philosophique et touche à l’érosion de l’Europe en tant que source et lieu des valeurs universelles » (10). C’est sur ce deuxième aspect que réfléchit l’historien. On peut voir dans cet affrontement entre provincialisme et universalisme une lutte moins visible mais dont les différentes déclinaisons, qu’elles se situent dans le conflit russo-ukrainien, en Grèce ou au Royaume-Uni, ne seraient que les facettes d’un même enjeu.

Notes
(1) La Politique européenne de voisinage a été conçue en mars 2001 en perspective de l’élargissement de l’Union européenne de 2004 à dix nouveaux États membres. Elle vise à améliorer les relations de l’UE avec ses voisins n’entrant pas dans le projet d’adhésion.
(2) « Dutch opponents of Ukraine-EU Association Agreement fail to revoke its ratification in parliament vote », 19 avril 2016.
(3) Michel Foucher et Gilles Lepesant, « Pour une nouvelle politique des voisinages », Question d’Europe no 357, 18/05/2015.
(4) « Sanctions de l’UE à l’encontre de la Russie concernant la crise en Ukraine ».
(5) Conseil de l’Europe, rapport de l’Assemblée parlementaire, 21 juin 2016 (http://website-pace.net/documents/10643/2031071/20160621-Ukraine-FR.pdf/26ec9d13-781d-46f4-8e70-91d0b3b73507).
(6) 1er juillet 2016, prolongation des sanctions économiques jusqu’au 31 janvier 2017 (mesures introduites le 31 juillet 2014). Cibles : les secteurs financiers, énergétiques et de défense.
(7) « L’ONU et l’OSCE demandent un accès total pour les observateurs internationaux », 28 avril 2016.
(8) Sondage du Centre Razoumkov, 8 juin 2016. Les résultats sont plus marquants encore concernant une adhésion à l’OTAN. Si un référendum était organisé, 77 % des Ukrainiens voteraient pour l’adhésion de l’Ukraine à l’OTAN. Au milieu des années 2000, seuls 18 % y étaient favorables, dont 1 % des habitants du Donbass.
(9) « We believe in Europe ».
(10) Timothy Snyder, « Edge of Europe, End of Europe ».

Article paru dans Diplomatie n°82, septembre-octobre 2016.

À propos de l'auteur

Annie Daubenton

Annie Daubenton

Journaliste et essayiste, Annie Daubenton est spécialiste de l’Europe centrale/orientale.
Elle a vécu quatre ans en Ukraine, où elle était Conseiller culturel à l’Ambassade de France à Kiev (1998-2001), et quatre ans à Moscou, où elle exerçait comme correspondant permanent pour Radio-France (1993-1997).

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