Diplomatie

La Bolivie d’Evo Morales : Territoire, identité et diplomatie

Issu d’une famille amérindienne et en fonction depuis onze ans, Evo Morales a remporté sa première élection présidentielle en décembre 2005 avec 53,7 % des voix dès le premier tour. En février 2016, bien que les électeurs aient rejeté par le référendum national la proposition de modifier la Constitution afin d’accroître le nombre de mandats présidentiels (le président Morales en est à son troisième mandat), le gouvernement ne semble pas reconnaître cette défaite. (© Shutterstock)
Avec le « processus de changement » à l’œuvre depuis 2005, la question de l’identité de la Bolivie ressurgit et semble se réactualiser au prisme des relations internationales, mais également au niveau de la politique intérieure du gouvernement d’Evo Morales.

Depuis son indépendance en 1825, la Bolivie a vu son territoire national diminuer de moitié, passant de 2 363 769 à 1 265 188 kilomètres carrés. Dès les premiers conflits avec les jeunes États indépendants latino-américains, le territoire bolivien est amputé de régions entières. De multiples défaites vont se succéder tout le long du XIXe puis du XXe siècle, au point de voir la question du territoire structurer une identité bolivienne. Cette identité n’est cependant pas fermée sur elle-même ; comme le souligne Christine Delfour, il faut « accepter d’emblée que la culture politique bolivienne soit le produit d’un incessant dialogisme, fait de paradoxes et de syncrétismes, de contradictions et de compromis, d’oppositions et de complémentarités entre les cultures endogènes et les cultures exogènes (1) ». Ces régions perdues vont ainsi servir au grand récit national de la Bolivie, en structurant une Nation encore balbutiante autour de la question du territoire. Aujourd’hui encore, la Bolivie se pense et se conçoit au travers de son espace géographique, mais aussi et surtout de ses revendications territoriales et des questions diplomatiques.

Le territoire constitue donc la matrice de la diplomatie bolivienne, mais également celle de l’identité bolivienne. Si l’une des principales revendications du gouvernement d’Evo Morales et des gouvernants précédents reste un accès souverain à l’océan Pacifique – accès que refuse toujours d’octroyer le Chili –, la Bolivie s’est engagée ces dernières années dans une politique diplomatique offensive, en direction de son ennemi de toujours, mais également dans le cadre plus large du continent sud-américain. Profitant de l’ALBA (2), où le président bolivien retrouve ses homologues équatorien, vénézuélien, cubain et nicaraguayen (3), la Bolivie a également su nouer de nouvelles relations avec ses voisins proches : Pérou, Brésil, Paraguay ; mais aussi avec des pays plus lointains, mais très puissants : Chine et Russie. Le pays s’est émancipé des intérêts des États-Unis – non sans mal – pour former de nouveaux partenariats « transpacifiques ». Cependant, on peut se demander si la Bolivie, en modifiant ses relations économiques et en privilégiant l’axe « La Paz-Pékin-Moscou » au détriment de l’axe traditionnel « La Paz-Washington », a réellement gagné en autonomie politique et en indépendance économique.

Le bilan ambivalent d’Evo Morales sur la scène intérieure

En décembre 2005, Evo Morales Ayma, ancien président du syndicat des cocaleros (producteurs de feuilles de coca) et actuel président du Movimiento al Socialismo (MAS), est élu président de la République avec le soutien des mouvements sociaux et de la plupart des organisations indigénistes. Il existe alors une forte volonté de s’affranchir de la tutelle des États-Unis qui était très prégnante en Bolivie. Ainsi, jusqu’en 2007, une antenne de la CIA se serait située juste à côté du bureau d’Evo Morales, au sein même du palais présidentiel – cette antenne aurait été héritée des dictatures militaires des années 1970, et avait réussi à perdurer jusqu’à cette date. La restauration de la souveraineté – pour des raisons de « dignité nationale » – s’inscrit dans le cadre du proceso de cambio  (« processus de changement »), dans lequel on trouve un ensemble de politiques en faveur de la « décolonisation idéologique » de la reconnaissance des droits des peuples indigènes, et contre un certain « impérialisme » américain. Cette autonomie revendiquée vis-à-vis des États-Unis va s’acquérir non sans mal. Durant le processus constituant commencé en 2006, les velléités sécessionnistes de tout l’Oriente bolivien (4) accentuent la menace d’un coup d’État contre le gouvernement d’Evo Morales. Plusieurs départements organisent des référendums sur leur autonomie sans le consentement du pouvoir central, tandis que onze partisans du MAS sont assassinés dans le Pando sans que les forces de l’ordre interviennent. Dans ce contexte tendu, l’agence nord-américaine USAID (5) est suspectée de financer des groupes d’opposants à Evo Morales afin de le renverser. Le « Palacio Quemado » (6) annonce le 11 septembre 2008 que l’ambassadeur américain est devenu persona non grata. Deux mois plus tard, le 3 novembre 2008, le président bolivien décide d’encadrer de manière très restrictive les activités de l’agence USAID, après avoir expulsé la veille la Drug Enforcement Administration (DEA). Enfin, le 16 avril 2009, la police bolivienne déjoue une tentative d’assassinat contre Evo Morales, qui aurait été orchestrée par un groupe de mercenaires d’origine balkanique, dont le chef n’est autre que l’homme d’affaires Branko Marinkovic, alors président du Comité civique pro-Santa Cruz et également dirigeant du Movimiento Nacion Camba de Liberacion (7).

Cet « épisode autonomiste » va laisser des traces dans l’inconscient politique bolivien, en particulier dans l’Oriente, mais va aussi renforcer le pouvoir exécutif bolivien. Après les premières années de mandat, durant lesquelles il enregistre une très forte popularité, Evo Morales va être de plus en plus contesté, d’abord par ses opposants historiques, ex-dirigeants politiques des années 1990 et du début des années 2000 puis par certains de ses alliés indigénistes, qui ne le trouvent pas assez radical. Certains dénoncent son inconstance, l’improvisation permanente avec laquelle il gère ces conflits, comme l’« affaire du gazolino » (8), ou le différend relatif au TIPNIS qui a profondément marqué l’opinion publique (9). On peut expliquer cette « bloqueomania » par le fait que les seules demandes prises en compte par le gouvernement sont celles qui sont issues du rapport de forces avec ce dernier, comme il est de tradition en Bolivie. Avec la hausse des recettes de l’État due à la découverte et à la vente de matières premières depuis 2006, chaque secteur social veut sa part du gâteau. Evo Morales a donc été obligé de durcir la position de son gouvernement. Dans ce contexte, la réactivation de la revendication maritime a pour objectif de ressouder le MAS et ses alliés, mais aussi l’ensemble du peuple bolivien derrière le gouvernement.

On constate ainsi deux visages du proceso de cambio du leader cocalero : d’un côté, une politique résolument indigéniste et en faveur d’une reconnaissance des droits des peuples indigènes et de la Terre-Mère (10) ; de l’autre côté, des politiques économiques et industrielles étatistes et reproduisant le même schéma que les prédécesseurs de l’actuel président, avec la mise en œuvre d’une politique développementaliste et extractiviste. Cette dichotomie politique renvoie à un autre triptyque : celui des mandats d’Evo Morales depuis sa prise de fonction en janvier 2006.

On peut ainsi découper en trois périodes la présidence d’Evo Morales. On trouve tout d’abord, entre 2005 et 2009, une polarisation extrême de la vie politique entre les partisans du président – l’ensemble des mouvements sociaux, les organisations indigènes, les secteurs ouvrier et minier, les cocaleros… – et les opposants – principalement le patronat de l’Oriente. Durant cette première période, les principales promesses contenues dans le pacte d’Unité (11) furent mises en place, avec la nationalisation des hydrocarbures, la promulgation d’une nouvelle Constitution, la transformation de la République de Bolivie en « État plurinational de Bolivie ». La deuxième période débute en 2009, avec une concentration progressive du pouvoir autour de la personne du président bolivien en l’absence d’opposition structurée et de pluralité au sein du MAS. Les alliances avec les mouvements sociaux fluctuent selon le programme politique, et le nombre de conflits sociaux et « éco-territoriaux » est en augmentation. Ainsi, en 2011, la popularité d’Evo Morales est au plus bas. Pour rebondir, ce dernier va se détacher de sa base indigéniste et se déporter politiquement vers le « centre » : c’est la troisième période de sa présidence. À partir de 2011, il va prendre en compte d’autres secteurs, dont le patronat et les intérêts des industries – nationales comme étrangères. On constate alors une divergence de plus en plus profonde entre le gouvernement et les mouvements sociaux, ainsi qu’une division des organisations indigénistes.

Cette orientation politique, en rupture avec les engagements du pacte d’Unité, est électoralement fragile, et révèle une conception très personnelle du pouvoir. Si Evo Morales a été réélu en 2014 (12) grâce à une interprétation très « extensive » de l’article 168 de la Constitution de 2009 par le Tribunal constitutionnel plurinational (13), il a par la suite échoué dans sa tentative de modifier ce même article qui limite à une seule réélection le mandat présidentiel (14). Lors de ce scrutin, on a ainsi pu constater que les zones rurales soutenaient encore massivement Evo Morales, tandis que les centres urbains se détachaient progressivement du gouvernement et du MAS pour soutenir les partis d’opposition. Pour reprendre l’expression du journaliste argentin Pablo Stefanoni, « Evo a perdu contre Evo » lors du référendum de 2016.

Une politique étrangère offensive : le cas de la revendication maritime

Dès son entrée en fonction, Evo Morales va inaugurer une politique de conciliation avec son homologue chilienne Michelle Bachelet au sujet de la revendication maritime, et ce malgré la rupture des relations diplomatiques depuis 1962 – excepté une parenthèse entre 1975 et 1978 (15). Au début de l’année 2006, le désormais ex-ministre bolivien des Affaires étrangères David Choquehuanca ouvre un processus de négociation en treize points, dont le principal porte sur la question maritime, les autres concernant entre autres les eaux du Silala, l’installation de complexes frontaliers binationaux, les migrations, etc. Mais, dès le 23 mars 2006, le ministre chilien des Affaires étrangères annonce qu’il ne reviendra pas sur le traité de 1904. Le nouveau président chilien, Sebastian Pinera, indique que le Chili « n’a pas de problèmes limitrophes avec la Bolivie ». Son homologue bolivien déclare alors que « la Bolivie n’attendra pas cent ans de plus pour récupérer sa mer » ; ce à quoi le ministre chilien de la Défense répond qu’il fera respecter les traités par la force s’il le faut. Les deux positions semblent irréconciliables.

La revendication maritime sort alors du champ bilatéral pour être relayée dans des instances internationales comme l’Organisation des États américains (OEA), et surtout la Cour internationale de justice (CIJ). Le 26 septembre 2015, la CIJ se déclare compétente pour traiter du différend entre la Bolivie et le Chili. Il s’agit pour la Bolivie d’un premier succès dans cette revendication. À la suite de l’instruction de ce dossier par la CIJ, la Bolivie doit remettre un premier rapport le 21 mars 2017, et le Chili doit en faire autant avant le 21 septembre 2017. En plus de cette revendication maritime, la CIJ doit statuer sur un autre différend concernant la Bolivie, soumis par le Chili et portant sur les eaux du Silala. Ces dernières sont considérées par le Chili comme des eaux internationales et devraient donc être définies comme un « fleuve international » au même que le titre que le Rio Grande qui fait l’objet d’une exploitation commune par les États-Unis et le Mexique, ou encore le Rio de la Plata qui sépare l’Argentine de l’Uruguay. La Bolivie quant à elle se considère comme pleinement souveraine sur cette ressource, notamment au sujet de son exploitation, et n’entend pas coopérer avec les autorités chiliennes. Le gouvernement d’Evo Morales rappelle à ce propos qu’une partie de ce fleuve est artificielle et se caractérise comme un « canal », et constituerait à ce titre un détournement des eaux vers le territoire chilien. Le Chili, en plus de n’avoir aucun droit souverain sur ces eaux, aurait bénéficié gratuitement et de manière détournée de leur utilisation jusqu’en 2000, date à laquelle la Bolivie a obtenu l’annulation de la concession chilienne.

Le gouvernement de Michelle Bachelet a ainsi déposé sa requête le 6 juin 2016, et doit présenter son rapport le 3 juillet 2017, tandis que la Bolivie a jusqu’au 3 juillet 2018 pour transmettre son contre-rapport. Dans l’attente de l’instruction de ce dossier par la CIJ, la tension monte autour de ce différend. Evo Morales a annoncé le 8 mai 2016 l’installation d’une base militaire à seulement 15 kilomètres de l’endroit où le fleuve Silala traverse la frontière chilienne, tandis que dans le même temps était créée la « Direction stratégique de défense des sources du Silala et de toutes les ressources hydriques situées à la frontière de la République du Chili ».

Le nucléaire, symbole de la nouvelle stratégie bolivienne de développement

Loin de se focaliser sur l’accès à la mer et le Chili, la Bolivie sait aussi créer de nouveaux partenariats internationaux. Ainsi, le Centre d’investigation et de développement dans la technologie nucléaire (CIDETEN) doit voir le jour très bientôt. Le district 8 d’El Alto accueillera, selon les mots d’Evo Morales, le « plus grand centre de recherche nucléaire de toute l’Amérique du Sud ». Le choix du nucléaire – officiellement circonscrit à la recherche scientifique et civile – peut surprendre, venant du premier président indigène élu en Bolivie. Si ses prises de position sur la scène internationale semblent se caler sur celles défendues par le Vénézuéla ou Cuba, sa politique intérieure est tout autre, et s’inscrit dans une certaine continuité vis-à-vis de ses prédécesseurs. Certes, les mots ont changé, et l’adjectif « plurinational » est venu s’accoler à bon nombre d’institutions. Il serait faux de nier les changements substantiels intervenus dans la société bolivienne, en particulier la reconnaissance des droits des indigènes. Cependant, cette reconnaissance se limite essentiellement aux symboles, et profite avant tout aux alliés du président bolivien, et en premier lieu aux Aymaras et aux cocaleros.

Surtout, Evo Morales n’a jamais remis en cause le paradigme du développement, qui insiste davantage sur la croissance du PIB et l’extraction des ressources naturelles que sur le respect de la « Pachamama » ou du « vivre bien ». Depuis la victoire d’Evo Morales en décembre 2005, la part des hydrocarbures et des minerais dans les exportations a considérablement augmenté, pour atteindre 80 % en 2012. La Bolivie fait aujourd’hui le pari d’un développement tous azimuts de son secteur industriel. L’objectif, hérité de la vieille école de la dépendance et sa fameuse stratégie ISI (industrialisation par substitution des importations), est d’industrialiser l’économie bolivienne afin de la sortir de la dépendance des marchés internationaux et de leur centre économique – à savoir les États-Unis et l’Europe. Pour autant, cette stratégie a toujours été un échec, y compris sous les mandats de l’actuel président bolivien. Ainsi, jamais la Bolivie n’avait été aussi dépendante de ses exportations depuis l’époque des « barons de l’étain » et de la « Rosca » (la « clique » en espagnol).

Le lancement d’un programme de recherche nucléaire en Bolivie fait écho aux précédentes tentatives d’industrialisation du pays. L’exemple du lithium est encore dans toutes les têtes. Alors que ce métal – indispensable à la fabrication des batteries des appareils électriques – faisait l’objet de toutes les convoitises des entreprises multinationales, le gouvernement bolivien a décidé d’exploiter de manière autonome cette précieuse ressource. Mais la Bolivie, qui devait devenir « l’émirat énergétique » de l’Amérique latine, attend encore son heure. Seule une usine pilote a été construite dans le désert de sel, avec à son actif quelques tonnes de lithium produites. En août 2015, un accord a pourtant été signé avec l’entreprise allemande K-UTEC AG Salt Technologies pour la construction d’une usine de carbonate de lithium, pour un coût de 925 millions de dollars. L’usine devrait être opérationnelle en 2019, soit onze ans après la décision d’exploiter le lithium du salar d’Uyuni.

La décision de construire un centre de recherche nucléaire avec les Russes à El Alto ne doit pas surprendre. Ce choix s’inscrit dans le cadre d’une politique du développement bien définie, dans laquelle Evo Morales et ses prédécesseurs évoluent et continueront d’évoluer. Comme l’a théorisé le vice-président bolivien, Alvaro Garcia Linera, l’industrialisation et l’extractivisme doivent servir à financer le proceso de cambio  pour transformer la Bolivie en une société du « vivre bien ». Mais on peut douter de la capacité de l’État bolivien à pouvoir gérer un tel centre nucléaire – pas plus qu’elle ne semble capable d’extraire seule ses propres ressources naturelles, extraction qu’elle laisse toujours aux mains de compagnies étrangères – et va donc déléguer l’ensemble du processus à la Russie. Celle-ci serait chargée de tout le cycle nucléaire, de l’extraction de l’uranium jusqu’à son enrichissement et son utilisation, ce qui inclut le contrôle des déchets radioactifs, leur gestion et leur traitement. Par ailleurs, les formes mêmes de l’accord signé entre la Bolivie et la Russie sèment le trouble. Cet accord ne comporte aucune date de caducité et se trouve sous le sceau du secret d’État, de sorte que dans le futur, personne ne pourra en avoir connaissance, pas même les membres du Parlement qui l’ont pourtant approuvé. Malgré les doutes qu’il fait naître, ce projet symbolise la politique étrangère bolivienne et les alliances qu’entend conclure Evo Morales avec de nouveaux partenaires, à commencer par la Russie.

Notes

(1) Christine Delfour, L’invention nationaliste en Bolivie. Une culture politique complexe, Paris, L’Harmattan, 2005, p. 19. Sur la question de l’identité bolivienne, voir aussi : Denis Rolland Denis et Joëlle Chassin (dir.), Pour comprendre la Bolivie d’Evo Morales, Paris, L’Harmattan, 2007.

(2) L’Alliance bolivarienne pour les Amériques (ALBA) est une organisation économique et politique visant à l’intégration et la coopération des États latino-américains. Elle fut fondée en 2004 à l’initiative du président vénézuélien Hugo Chavez, et réunit le Vénézuéla, Cuba, la Bolivie, l’Équateur, le Nicaragua, Sainte-Lucie, Saint-Vincent-et-les-Grenadines, la Dominique, Antigua-et-Barbuda.

(3) Respectivement Rafael Correa, Nicolas Maduro, Raul Castro et Daniel Ortega.

(4) L’Oriente est composé des départements de Santa Cruz, du Beni et du Pando. Cette région est également surnommée la « Media Luna ».

(5) L’influence de l’USAID en Bolivie remonte aux années 1950, lorsque l’agence américaine, face aux risques de contagion communiste dans l’aire sud-américaine, aidait à former l’armée bolivienne qui était déstructurée depuis la révolution nationale-populaire de 1952. À partir du début des années 1960, l’armée bolivienne envoie ses jeunes officiers à Fort Bragg, en Caroline du Nord, ou à la Jungle Warfare School, au Panama.

(6Le palais présidentiel bolivien.

(7) Ces deux organisations défendent l’autonomie – voire l’indépendance – de l’Oriente bolivien, contre le « centralisme » de La Paz.

(8) Le lendemain de Noël, en 2011, le gouvernement annonçait la suppression des subventions aux hydrocarbures. Le gouvernement est rapidement revenu sur cette décision.

(9Il s’agissait de construire une autoroute à travers le TIPNIS (Territoire indigène et parc national Isiboro-Sécure). Six cents indigènes ont entrepris une marche jusqu’à La Paz pour protester contre ce projet. Cette initiative a été très durement réprimée par le gouvernement bolivien, entraînant la mort de plusieurs personnes.

(10) Le terme de « Pachamama » désigne la Terre-Mère, la terre nourricière, tandis que celui de « vivre-bien » se rapporte aux cosmovisions andines et peut se définir comme une vie harmonieuse entre les êtres humains, et entre ces derniers et la Nature.

(11) Le pacte d’Unité fut décidé par les mouvements sociaux lors de la guerre du Gaz, en 2003, et a constitué le socle du programme d’Evo Morales et du MAS lors de l’élection présidentielle de décembre 2005.

(12) Evo Morales et Alvaro Garcia Linera ont été réélus dès le premier tour de l’élection présidentielle, avec 61,36 % des suffrages exprimés.

(13) Le Tribunal constitutionnel plurinational (TCP) a estimé que le mandat d’Evo Morales effectué entre 2006 et 2009, donc lorsque l’ancienne Constitution de 1967 était encore en vigueur, ne « comptait pas » et que, par conséquent, celui effectué à partir de 2009 était son premier dans le « nouveau décompte ». Ainsi, selon le TCP, le mandat commencé en 2014 était non pas le troisième, mais le deuxième d’Evo Morales. Voir à ce sujet : Victor Audubert, « Le “continuisme” des mandats présidentiels, une dérive “caudilliste” du pouvoir exécutif ? Réflexions à partir de la Constitution bolivienne de 2009 », Revue française de droit constitutionnel, 2016/4 (no 108), p. 751-768.

(14) Le « non » l’a emporté avec plus de 51,3 % des suffrages exprimés, ce qui constitue la première défaite majeure pour Evo Morales en dix ans de pouvoir.

(15En 1975, les deux dictateurs Hugo Banzer et Augusto Pinochet s’étaient rencontrés à Charan afin de trouver un accord, mais sans succès.

Article paru dans Diplomatie n°85, mars-avril 2017.

À propos de l'auteur

Victor Audubert

Victor Audubert

Doctorant-enseignant en droit public à l’université Paris-XIII Sorbonne Paris Cité, Victor Audubert est spécialiste de la Bolivie.

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