Au vu des enjeux géopolitiques sous-jacents, il apparaîtrait judicieux de procéder à une refondation des relations turco-européennes. Refuser la perspective de l’intégration de la Turquie, c’est prendre le risque de renvoyer cette dernière à une politique de repli nationaliste à laquelle personne n’a intérêt. Et pourtant, force est de constater que les rebuffades de l’Union ont induit dans ce pays un réel désamour.
Les relations entre la Turquie et l’Union européenne (UE) sont marquées par de fortes turbulences qui génèrent des problèmes non réglés, parce que mal posés. Ainsi, il est devenu banal aujourd’hui de considérer que la Turquie s’éloigne de l’UE et qu’il n’est donc plus opportun de l’intégrer. Cette position n’est pas comprise par la Turquie, car elle sonne comme un reniement d’engagements pris dès 1963.
Multiplication des motifs de crispation et brouillage des perceptions : turcoscepticisme vs euroscepticisme
Durant les années qui encadrent le début des pourparlers d’adhésion (2005), toutes les études d’opinion indiquent qu’environ deux tiers de la population turque sont favorables à la perspective d’adhésion à l’UE. Nous ne sommes plus aujourd’hui dans la même situation. En effet, si 60 % des Turcs sont encore favorables à l’adhésion (35 % défavorables et 5 % sans opinion), il est particulièrement symptomatique de constater que 77 % d’entre eux considèrent que la Turquie ne parviendra jamais à en faire véritablement partie (1). En d’autres termes, de nombreux Turcs proeuropéens réaffirment leur souhait d’intégrer l’UE, mais jugent que leur pays n’y parviendra pas en raison des obstacles récurrents qui lui sont opposés.
Les raisons de cette amertume sont multiples, mais pourraient s’illustrer par la sécheresse des chiffres. En 2021, soit seize années après le début des pourparlers, sur les 35 chapitres à traiter, 16 seulement ont été ouverts — dont le dernier en 2016 —, 8 sont bloqués par la Commission européenne, 6 par le gouvernement chypriote grec, et un seul a été négocié et refermé (sciences et recherche). On conviendra qu’à ce rythme, la Turquie peut éventuellement espérer adhérer au quatrième millénaire.
Et pourtant, entre 1995 et 2020, en dépit des blocages politiques et institutionnels, le volume des échanges commerciaux entre les deux parties a progressé à un rythme plus élevé que celui du commerce mondial. L’UE demeure le premier partenaire commercial de la Turquie et la Turquie le cinquième de l’UE ; la part de cette dernière représente par ailleurs environ 75 % de la totalité des investissements directs étrangers en Turquie.
Ainsi, si l’émergence de l’euroscepticisme n’est éventuellement que conjoncturelle, elle est profondément indicative des dynamiques actuelles et le projet européen, qui a été un puissant fédérateur identitaire, est en passe de s’essouffler. Il serait néanmoins erroné de porter une vision linéaire de l’avenir. La Turquie entrera, hypothétiquement, dans une structure européenne qui sera qualitativement transformée, ce qui permet de considérer que nombre de dossiers sur lesquels bute la relation euro-turque aujourd’hui seront dépassés ou du moins posés dans des termes radicalement différents.
Alors que le projet européen traverse une crise profonde, la Turquie semble cristalliser des questions qui, à défaut d’être totalement réglées, auraient au moins dû être prises à bras-le-corps depuis longtemps par les protagonistes de la construction européenne. Pour aller à l’essentiel, trois points méritent d’être mis en exergue : la délimitation des frontières européennes, la définition de l’identité européenne et enfin la pertinence du niveau européen pour décider et agir dans un monde global.
Dans son article 28, l’accord d’Ankara de 1963 traçait clairement la perspective de l’adhésion, le jour venu, de la Turquie à la CEE. À cette date, cette dernière ne comptait que les six membres fondateurs et venait de refuser une première tentative d’adhésion du Royaume-Uni. Ce simple rappel permet de mesurer l’ampleur de la déception turque qui se voit aujourd’hui refuser la perspective d’entrer dans une UE qui comprend désormais 27 membres. Le fait aussi, par exemple, que la Croatie, qui a entamé le processus de pourparlers avec l’UE à la même date que la Turquie, ait pu adhérer à cette dernière en 2013, contribue à diffuser la perception de la pratique d’un deux poids, deux mesures.
La résurgence des référents religieux dans le débat public semble incontournable : il est souvent question d’islam quand on parle de la Turquie, mais pourquoi échapperait-elle aux angoisses qui tenaillent les sociétés européennes elles-mêmes en manque de projet ? Cette inflexion est objet d’inquiétudes nouvelles au sein de la société turque, au sein de laquelle une partie de la population s’interroge désormais ouvertement sur la capacité, voire la volonté, de l’UE de faire contrepoids à un système de valeurs qui avaient été jugulées par les principes kémalistes depuis la proclamation de la République. Les dernières échéances électorales révèlent qu’en dépit de ses évolutions, la société turque reste partagée en deux. Il faut y voir, non un clivage religieux, mais plus fondamentalement un clivage entre deux conceptions des principes d’organisation de la société et de la façon de les exercer.
Adhésion, intégration, négociations, partenariat privilégié : le piège des mots et des postures
Les refus explicites d’une adhésion pleine et entière de Nicolas Sarkozy et d’Angela Merkel, se prononçant conjointement pour un « partenariat privilégié » dès 2007, ont été réitérés, voire aggravés, par la chancelière à l’automne 2017 puis par Emmanuel Macron en 2018 qui considèrent, l’un et l’autre, que la perspective de l’adhésion n’est désormais plus envisageable. Ces refus vont amplifier les tensions, fruits des hésitations des gouvernements européens sur fond de défiance croissante à l’égard des évolutions politiques en Turquie et sous la montée, au sein des opinions publiques, des replis identitaires liés, en large partie, aux questions d’immigration et au sentiment d’angoisse face au terrorisme islamiste.
S’est alors insinuée, puis a semblé s’imposer, l’idée que la Turquie pouvait difficilement prétendre à une intégration à part pleine et entière ; l’on a pu alors assister au spectacle paradoxal de dirigeants politiques européens discutant ouvertement d’un « partenariat privilégié » en même temps que se poursuivaient les négociations d’adhésion. On ne saurait donc s’étonner que les dirigeants turcs aient pu avoir le sentiment de ce qu’ils appellent un double standard, accusant fréquemment les dirigeants européens de duplicité.
La confusion atteint un sommet lorsque l’UE — ou du moins la chancelière Angela Merkel — redécouvre brusquement, corrélativement aux développements de la crise en Syrie, un autre visage de la Turquie, c’est-à-dire celui d’un partenaire stratégique indispensable dans une région en pleines turbulences. Cette contradiction majeure entre une posture critique de plus en plus vive à l’égard des entorses à l’État de droit en Turquie et celle d’un marchandage fébrile à propos du dossier des réfugiés en 2016 n’a guère contribué à combler, au sein de l’UE, la crise de confiance entre les citoyens et leurs gouvernants. Elle n’a pas non plus renforcé sa crédibilité vis-à-vis de l’opinion publique turque.
Ainsi, le débat européo-turc ne peut se réduire à la seule question de l’adhésion de la Turquie à l’UE. Il est révélateur d’hésitations existentielles qui touchent chacun des deux partenaires et qui obligent à remettre le débat en perspective dans une approche plus globale. On peut considérer que la candidature de la Turquie est en elle-même une sorte de miroir agité à la face de l’UE, la renvoyant à ses propres limites et contradictions. Comme l’expliquait Nilüfer Göle : « Plus la Turquie se transforme et devient un candidat éligible pour le projet européen, plus le débat glisse du “dossier turc” vers un questionnement propre à l’identité de l’Europe » (2). C’était en 2004.
Des perceptions réciproques biaisées
La vision de la Turquie projetée par les Européens est biaisée par plusieurs facteurs. Le fait que la Turquie, en cas d’adhésion, s’affirmerait de facto comme le pays le plus peuplé du nouvel ensemble et détiendrait dans l’arithmétique institutionnelle européenne une place équivalente à l’Allemagne, inquiète d’autant plus certains que le pays est à majorité musulmane (3).
Le débat sur l’immigration, cantonné pendant longtemps aux organisations de l’extrême droite et de la droite radicale, est devenu au sein de l’UE une question politique récurrente. Outre le retour de certaines craintes millénaristes de populations désormais incertaines de leur avenir et n’assurant pas leur propre renouvellement démographique, s’est ajoutée la prise de conscience du relatif échec des politiques d’intégration des populations immigrées.
Une proportion non négligeable, mais fluctuante, de l’opinion publique turque a développé pour sa part une forme de défiance à l’égard de l’UE, suspectée de ne jamais tenir ses engagements. Ainsi, par exemple, la question des liens entre le Parti des travailleurs du Kurdistan (PKK) et l’UE constitue un facteur de tensions récurrent. Depuis plusieurs années, Ankara dénonce l’attitude de ses partenaires européens accordant des permis de séjour et de travail à des membres du PKK, organisation pourtant qualifiée de terroriste par l’UE elle-même. Les reproches sont aussi fréquemment formulés quant à la timidité du soutien apporté aux autorités turques au moment de la tentative de coup d’État du 15 juillet 2016.
La relation euro-turque comme multiplicateur de puissance
En dépit de son élargissement et de sa puissance apparente, au moins sur le plan statistique, l’UE n’a pas encore atteint une masse critique politique suffisante pour parler d’égal à égal avec les États-Unis ou la Chine. Si l’on met à part la Russie, la Turquie est son plus puissant voisin du fait de sa population, sa position stratégique et son économie, en dépit des difficultés actuelles qui affectent cette dernière.
La Turquie peut, pour sa part, apparaître comme traversant une forme d’isolement relatif dans un Moyen-Orient instable, dans lequel elle voit une menace pour sa propre sécurité. Malgré ses atouts, la Turquie ne peut se projeter dans l’avenir sans partenariats efficients. Maintenir et approfondir ses liens avec l’UE devrait sembler constituer une solution prioritaire pour elle en raison de la capacité d’attraction persistante du modèle européen.
C’est à la lumière de ces observations que se justifie la nécessité de maintenir d’étroites relations entre la Turquie et l’UE qui constituent, ou devraient constituer, une priorité stratégique pour les deux parties.
Un paramètre supplémentaire s’impose probablement dans la conjoncture politique que nous traversons, marquée par la remise en cause du multilatéralisme. Ce concept, dont beaucoup pensaient qu’il irriguait fermement le cours des relations internationales, a en effet subi les coups de boutoir des États-Unis sous la présidence de Donald Trump et, corollairement, de quelques-uns de ses proches alliés. C’est pourquoi la mise en œuvre de résolutions ou de propositions communes entre l’UE et Ankara aurait un véritable sens. Les vives tensions manifestées en 2020 entre certains États membres de l’UE à l’encontre des interventions militaires turques dans le Nord de la Syrie, dans le conflit libyen ou lors des initiatives d’Ankara en Méditerranée orientale n’en sont que plus regrettables.
Si l’on veut résumer la question abruptement, l’UE serait-elle oui ou non en position de peser plus efficacement sur son environnement stratégique en diversifiant et en approfondissant ses liens et en multipliant les initiatives avec la Turquie ? La réponse est affirmative, de notre point de vue, et la mise en œuvre de véritables synergies serait très certainement un multiplicateur de puissance bénéfique.
Refonder la relation : se parer des postures contre-productives
Les ambiguïtés européennes se manifestent donc à un moment où la Turquie s’interroge plus qu’on ne le pense communément sur son propre avenir. L’attitude de l’UE pourrait se révéler, à cet égard, capitale. Des gestes modifiant le cours politique suivi par le gouvernement d’Ankara sont légitimement escomptés, mais l’UE ne saurait non plus continuer à conditionner le moindre contact au respect, certes indispensable, des critères élaborés par elle-même et que tous les démocrates turcs partagent. Le paradoxe serait qu’au nom de ces principes, l’UE n’abandonne ces derniers alors même que la volonté d’adhésion, certes prudente, est encore partagée par 60 % de la population.
Les réflexions partagées ici, ne garantissent pas un avenir commun mais indiquent le coût d’un éventuel échec. Cesser les contacts de manière ostentatoire serait la pire des méthodes et induirait des conséquences négatives. On peut ainsi s’interroger sur l’opportunité de l’analyse émise par le président Macron lors de son discours aux ambassadeurs, le 27 août 2018, qualifiant la politique du président turc de « projet panislamique régulièrement présenté comme antieuropéen ». Expression qui questionne d’autant plus qu’elle est formulée à un moment où la France, après des années d’hésitation, prétend être en mesure de jouer un nouveau rôle décisif sur les scènes européenne et internationale.
La volonté énoncée du président français de refonder les modalités de la construction de l’UE devrait alors constituer une fenêtre d’opportunité se déclinant aussi dans la relation à la Turquie. De ce point de vue, les tentatives répétées de la France de faire adopter des sanctions à l’encontre de la Turquie au sein de plusieurs réunions du Conseil européen en 2020 ont constitué une erreur politique et n’ont pu aboutir en raison de l’opposition de plusieurs États membres, dont notamment l’Allemagne.
Privilégier dialogue et pragmatisme
Le nécessaire maintien des relations avec la Turquie ne signifie pas pour autant que l’objectif d’adhésion doive être réaffirmé comme envisageable à court terme. Il est donc urgent de ne pas ajouter à des difficultés réelles une dramatisation inutile. Il convient au contraire de conserver son sang-froid tout en ne manquant pas de rappeler à la Turquie que l’on ne peut pas prétendre faire partie d’un ensemble comme l’UE sans en respecter les engagements. Il faut alors avoir le courage de dire à la Turquie qu’il n’y a pas, à son égard, de problème culturel mais éventuellement une difficulté politique.
En dépit de la stratégie autoritaire du président Erdoğan, qui constitue un paramètre incontournable des difficultés de la relation avec la Turquie, il s’avère nécessaire de mettre en perspective cette dernière et ne pas confondre conjoncture et période.
Quels projets pour quelle dynamique vertueuse ?
Cette approche devrait signifier qu’il faut défricher de nouveaux terrains pour que la relation entre l’UE et la Turquie puisse s’inscrire dans un horizon positif susceptible de fournir un sens à des initiatives concrètes. Dans son discours aux ambassadeurs, déjà évoqué, le président Macron préconise la création d’un partenariat stratégique avec la Turquie « qui n’est pas l’adhésion à l’UE ». La méthode a le mérite d’être claire et évite les circonvolutions stériles. Néanmoins, si intégrer la Turquie dans la perspective d’un partenariat stratégique peut receler des atouts, ce dernier dépendra in fine de la capacité de l’UE à constituer une architecture de sécurité et de défense européenne. C’est pourquoi, au vu des incertitudes sur la possibilité d’y parvenir, d’autres dossiers doivent alimenter la relation turco-européenne.
Il ne s’agit pas ici de rédiger une feuille de route mais plus modestement de soumettre quelques pistes, qu’il faut initier, développer ou poursuivre de façon à incarner une volonté et un projet. Ainsi, sans avoir le loisir de les développer plus avant, quelques dossiers s’imposent :
• Il s’agit tout d’abord de la révision et de l’approfondissement de l’accord d’union douanière entré en vigueur en 1996.
• Les enjeux énergétiques devraient ensuite constituer un domaine de coopération de première importance qui supposerait d’ouvrir notamment le chapitre « énergie » des pourparlers d’adhésion, indiquant ainsi une manifestation de volonté tangible.
• Un élément de continuité à promouvoir et à approfondir réside dans la gestion des suites de l’accord du 16 mars 2016, tendant à limiter et contrôler les flux de migrants provenant de Turquie. Certes, les points de divergences persistent mais devraient pouvoir être surmontée si la volonté politique existe. Il est néanmoins impératif pour ce faire que les autorités d’Ankara abandonnent définitivement toute posture de chantage sur ce dossier.
• Un autre aspect sensible concerne la libéralisation des visas pour les séjours de courte durée des ressortissants turcs au sein de l’UE.
• Le dossier de la lutte antiterroriste constitue enfin l’exemple d’une coopération nécessaire et efficace entre l’UE et la Turquie. Cette lutte commune existe bien évidemment d’ores et déjà et démontre jusqu’alors son efficacité, il s’agit de la pérenniser.
La nécessité de refonder la relation avec la Turquie ne pourra probablement s’envisager que par la refondation de l’Union européenne elle-même. Une nouvelle page doit être écrite, et il semble qu’il soit plus que jamais nécessaire de repenser la Turquie à l’aune d’un projet européen radicalement différent pour envisager de redynamiser une forme de relation apaisée et plus positive avec Ankara.
À cet égard, une conjoncture internationale désormais plus instable et anxiogène est à la fois la pire et la meilleure des situations : elle peut encourager la tentation du cavalier seul, qui ne peut qu’être sans avenir. En revanche, elle peut être un appel à l’imagination et une invitation à récréer les vieilles solidarités pour les hisser au niveau des exigences de relations désormais mondialisées. Refonder l’UE par le respect de la diversité des peuples est l’un des chemins par lesquels passe un retour à une considération à nouveau attentive à l’égard de la Turquie, en évitant la tentation de la condescendance ou du mépris. Il faut pour ce faire que les dirigeants actuels sachent se parler et mettent de la finesse dans des relations qui hésitent entre le formalisme et les anathèmes d’un côté et les excès nés du sentiment d’être sous-estimé ou incompris de l’autre.
Nous faisons nôtre la belle expression de Cengiz Aktar lorsqu’il nous explique : « Aujourd’hui, si l’élargissement vers l’est consiste à intégrer l’autre Europe, l’élargissement vers la Turquie consistera à intégrer l’Autre de l’Europe. » (4)
En partenariat avec :
Notes
(1) TEPAV (Fondation de recherche sur les politiques économiques de Turquie) et IKV (Fondation de développement économique), « Recherche sur le soutien de l’Union européenne et la perception de l’Europe auprès de l’opinion publique de Turquie », Iktisadi Kalkınma Vakfı, Istanbul, n° 307, 2019 (https://www.ikv.org.tr/images/files/İKV%20Kamuoyu%20araştırması(1).pdf).
(2) Nilüfer Göle, « Turquie : un “désir d’Europe” qui dérange », Lettres aux turco-sceptiques, Cengiz Aktar (dir.), Paris, Actes Sud, 2004, p. 70.
(3) Ces craintes sont néanmoins infondées puisque le traité de Lisbonne, signé en décembre 2007, a codifié un équilibre contraignant entre le principe d’égalité des États et la reconnaissance de leur poids démographique respectif (www.consilium.europa.eu/fr/council-eu/voting-system/qualified-majority/).
(4) Cengiz Aktar, « Pour l’Europe puissance », Lettres aux turco-sceptiques, Cengiz Aktar (dir.), Paris, Actes Sud, 2004, p. 34.
Légende de la photo en première page : Le 6 avril 2021, les responsables européens Charles Michel et Ursula von der Leyen sont reçus au palais présidentiel de Recep Tayyip Erdoğan pour exposer les grandes lignes du « nouveau chapitre » que l’Union européenne souhaite ouvrir dans sa relation avec la Turquie, après une année de tensions et d’invectives. Cette visite a eu lieu à l’invitation du président turc, soucieux de se rapprocher de l’Union européenne alors que son pays est sous le coup de sanctions américaines et que son économie est en crise. (© tccb.gov)